吉林省深入推进经济发达镇行政管理体制改革

　　原题：关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的实施意见

　　吉林日报9月20日讯：为贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会关于推动城镇化发展和实施乡村振兴战略的部署要求，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见〉的通知》（厅字〔2016〕49号）精神，结合我省实际，现就深化经济发达镇行政管理体制改革工作提出如下实施意见。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想

　　全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照省第十一次党代会的部署，紧紧抓住新一轮振兴东北老工业基地历史机遇，积极稳妥推进新型城镇化和城乡一体化，转变政府职能，深化简政放权，赋予经济发达镇政府更多自主权，进一步激发经济发达镇发展内生动力，提升经济发达镇的经济发展、社会管理和公共服务能力，充分发挥其对周边辐射带动作用，构建简约高效的基层管理体制，为推进基层治理体系和治理能力现代化，提高新型城镇化质量水平和加快实现城乡统筹发展提供体制机制保障。

　　（二）基本原则

　　1.坚持科学规划、分类指导。根据经济发达镇的不同区域特点和经济社会发展状况，发挥地域优势，明确功能定位，培育城镇特色，建立各具特色的改革模式，找准工作的结合点和着力点，不搞“一刀切”。

　　2.坚持统筹兼顾、积极稳妥。统筹推进经济发达镇行政管理体制改革和新型城镇化综合改革，共享有关扶持政策，形成改革合力。正确处理好改革发展稳定的关系，充分考虑各方面的承受能力，注意化解矛盾，扎实有序地推进改革。

　　3.坚持简政放权、创新体制。充分借鉴前期试点经验，凡是能够赋予经济发达镇的经济社会管理权限，能放则放、依法下放，做到事权与财权相匹配。综合设置行政管理机构和公共服务机构，建立规范有序、公开透明、便民高效的行政管理体制。

　　4.坚持以人为本、依法行政。从方便基层群众出发，减少行政环节，简化工作流程，提高行政效率。确保权责一致，依法公开权责目录，加强监督问责，做到有权必有责，用权受监督，违法必追究。

　　（三）改革范围

　　根据中央提出的“东北地区经济发达镇建成区常住人口一般在5万人左右；常住人口城镇化率、公共财政收入等指标连续2年位居本省所辖乡镇前10%以内”的认定标准，主要从我省重点城镇扩权试点和省级特色示范城镇中遴选，根据不同的产业特点，在全省首批确定农安县合隆镇、大安市安广镇、延吉市朝阳川镇、梅河口市山城镇、东辽县辽河源镇等5个经济发达镇列入改革范围，逐步推进。

　　（四）主要目标

　　以加强基层政权建设、巩固党的执政基础为核心，以扩大经济社会管理权限、完善基层政府功能为重点，以探索建立简约精干的组织结构、务实高效的用编用人制度和适应经济发达镇实际的财政管理模式为保障，力争用3年左右的时间，构建符合基层政权定位、适应城镇化发展需求的新型行政管理体制，为全省乡镇、街道适应便民服务需要，构建简约高效的基层管理体制提供有益的经验。

　　二、改革任务

　　（一）扩大经济社会管理权限。根据经济发达镇工作实际，重点强化发展产业经济、提供公共服务、加强社会管理和城镇规划建设等职能，完善基层政府功能。经济发达镇所在县（市、区）根据《省政府赋予经济发达镇部分县级行政管理权限指导目录》，结合经济发达镇的实际需求和承接能力，按照依法下放、能放则放、权责一致的原则，将一些县级管理权限，包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇，明确镇政府为权力实施主体。建立健全镇政府与县（市、区）直部门行政执法协调配合机制，加强上级职能部门的业务监督，发挥县（市、区）行政复议机关层级监督功能，强化监督问责。根据基层实际运行情况，已赋予的权限可按规定程序进行动态调整。法律法规规定须由县级以上行政机关行使的权限，采取流程再造、限时办结等方式，为经济发达镇发展提供便利。加强相关地方立法，为经济发达镇扩大经济社会管理权限提供法律依据。结合“放管服”改革，建立并公开经济发达镇行政权力清单和行政权力事项责任清单，明确权力下放后的运行程序、规则和权责关系，健全权力监督机制，严格限制自由裁量权。强化放权保障工作，对下放经济发达镇操作复杂、专业性较强的权限，上级相关部门要在人才、技术、网络端口等方面给予支持和保障，加强培训、指导和业务对接，梳理明确工作流程和办事指南，完善权力运行机制，确保下放权力落实到位，接得住、用得好，依法依规运行。

　　（二）构建简约精干的组织架构。遵循精简、统一、效能原则，统筹镇党委和政府机构设置，建立健全工作机制，强化镇党委领导核心作用。加强行政执法和综合服务等前台机构建设，统一履行直接面对公民、法人的行政审批、公共服务和行政执法职责，提高服务管理效能。整合内部决策、管理、监督、服务职责和工作力量，为前台工作提供支撑和服务。整合重组党政机构和事业单位，统筹设置10个以内职能机构，形成资源优化配置、管理扁平高效、人员编制精干的基层党政组织架构。设有开发区的经济发达镇要实行镇区合一管理体制，一套班子、两块牌子，镇区干部实行交叉任职，社会管理和公共服务职能以镇为主，经济发展职能以开发区为主，促进开发区与经济发达镇融合发展，实现"1+1>2"的效果。县（市、区）政府工作部门派驻在经济发达镇的机构原则上都要下放，实行属地管理，并与镇本级有关机构进行资源整合。如必须继续实行派驻体制的，工作考核要以经济发达镇为主，干部任免应当事前听取所在镇党委和政府意见。

　　（三）实行集中审批服务和综合行政执法。经济发达镇要整合基层公共服务和行政审批职责，实施审批服务便民化改革，打造综合、便民、高效的政务服务平台，设立便民服务机构，优化服务方式，实行“一门式办理”“一站式服务”。驻镇部门行政许可事项原则上都要进驻便民服务机构集中办理，公开办事依据和标准，再造业务流程，精简办事环节，规范自由裁量权，加强对行政审批全过程的监督。严格落实“只跑一次”的要求，实行首问负责、办事代理、限时办结、服务承诺，依托“互联网+”资源，积极推行行政审批和公共服务网上办理，构建行政审批服务快速通道，真正打通“最后一公里”。按照依法行政和重心下移的要求，整合现有的站、所（分局）力量和资源，组建经济发达镇综合行政执法机构，实现一支队伍管执法。执法单位可以镇政府名义具体实施赋予的行政处罚权以及与行政处罚权相关的行政强制措施权和监督检查权，做到执法有据，努力实现只要“看得见”，就能“管得着”。加强镇综合行政执法机构能力建设，确保配备一定数量、具有行政执法资格的人员和相应的执法设备。全面落实行政执法责任制，严格执行行政事业性收费和罚没收入收支两条线制度，规范执法程序和行为。

　　（四）建立务实高效的用编用人制度。在机构编制限额内统筹使用编制资源，赋予经济发达镇灵活用人自主权，科学合理调配人员力量，改变“有人忙、有人闲，苦乐不均”的现状。大力推行政府购买服务，凡是适宜通过政府购买服务提供的公共服务和事务性、辅助性工作等，都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式实行购买，由花钱养人向花钱办事转变。加强经济发达镇领导班子建设，要选配素质好、能力强的干部到经济发达镇党政领导岗位。对工作业绩突出、表现优秀的党政正职，可在职数规定范围内提拔为上一级领导班子成员并继续兼任现有职务。推进机关公务员职务与职级并行制度，拓宽选拔任用渠道，完善干部人才交流与引进机制，落实基层干部待遇政策，建立和完善绩效管理考核指标体系和办法，确保基层需要的人才进得来、留得住、干得好。

　　（五）探索适应经济发达镇实际的财政管理模式。按照财政事权和支出责任相适应的原则，县（市）要合理划分县级和经济发达镇财政事权和支出责任。县级政府对下放给经济发达镇的财政事权，要给予相应财力支持。应由上级政府承担的支出责任，不得转移给经济发达镇政府承担。完善经济发达镇财政职能，设立一级国库，进一步强化经济发达镇年度财政收支预算和决算编制、办理财政资金收付、财政资金和国有资产监管等职能。结合财税体制改革，完善与经济发达镇相关的财政体制或财政分成办法。建立财政激励机制，各地可明确一定时期在基建投资以及新增财政收入返还、土地出让金等方面对经济发达镇给予支持，统筹地方政府债券资金用于经济发达镇公益项目。省、市、县相关专项资金对经济发达镇给予支持，实现外部“注血”与内部“造血”有机结合，不断提升经济发达镇跨越式发展的动力。鼓励商业银行、保险公司等金融服务机构和各类社会资本为经济发达镇城镇建设发展提供金融服务。

　　（六）创新基层服务管理方式。落实基层党建工作责任制，强化城乡、社区党组织建设，加大镇非公有制经济组织、社会组织及经营网点、工程项目、服务窗口等党建工作力度，加强和改进党员队伍教育管理，健全党员立足岗位创先争优长效机制，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。结合深化“平安吉林”建设，创新社会治理体制，构建镇域内统一规范的网格化管理体系，全面梳理现有县（市、区）直各部门建立的各类网格管理资源，将网格化的治理理念和网络化的信息手段深度融合，全面推行镇村一张网，创设“网格+网络”治理新方式，把专项治理与系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来，涵盖综治、执法、服务等主要类别，逐步形成“上面千条线，下面一张网”的服务管理格局。完善城乡社区治理体制，依法厘清基层政府和基层群众性自治组织权责边界，建立社区、社会组织、社会工作联动机制，促进公共服务、便民利民服务、志愿服务有机衔接。推行政府购买服务制度，建立购买服务目录，通过鼓励社会资本参与城镇公用设施投资和运营，加大对基础设施建设和教育、卫生、文化等社会事业投入。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，解决社会问题。

　　（七）加大配套改革力度。统筹推进经济发达镇行政管理体制改革和重点城镇扩权、示范城镇、特色产业小（城）镇等新型城镇化综合改革试点示范，按照有关规定赋予相应的土地、建设、金融扶持政策，形成改革合力。对各类政府投资性产业、社会事业和基础设施项目，凡经济发达镇提出申请并符合条件的，相关部门优先将其列入项目实施范围。规范开展城乡建设用地增减挂钩，经济发达镇通过土地复垦形成的增减挂钩用地指标优先保障经济发达镇使用。加强城镇化宏观管理，在符合土地利用总体规划的前提下，完善城镇总体规划、控制性详细规划、发展规划和各类专项规划，提升城镇规划标准，探索“多规合一”，优化城镇化布局和形态，推动经济发达镇与周边城镇、乡村协同发展。以开展新型城镇化综合试点为契机，符合法定标准、具备行政区划调整条件，且行政管理体制改革成果显著的经济发达镇可稳妥有序推进设立市辖区或县级市工作。深化户籍制度改革，根据省政府户籍制度改革意见，全面放开经济发达镇落户限制。各县（市）要充分考虑经济发达镇农业转移人口因素，落实好省支持农业转移人口市民化的财政政策，加大转移支付力度，提高其保障能力，促进农业转移人口享受同等的基本公共服务。保障农业转移人口、其他常住人口及其随迁子女平等享有就业、医疗、受教育等权利。

　　三、组织实施

　　（一）加强组织领导。经济发达镇行政管理体制改革工作具体由省编办牵头负责，省委农办、省发改委、省民政厅、省公安厅、省财政厅、省人社厅、省国土厅、省住建厅、省农委、省政府法制办、省统计局等省直各有关部门和吉林省税务局、吉林银监局要积极协调配合，加强督促检查和工作指导，及时研究解决改革中面临的问题，重要事项及时报告。市（州）政府对改革总体负责，县（市、区）政府是推进改革的责任主体，镇政府是实施主体。重大问题要及时向同级党委报告，上级政府要切实加强对下级政府的指导和督查。县（市、区）直各部门要充分发挥职能作用，制定配套制度，深入推进改革。经济发达镇所在县（市、区）负责制定改革具体方案，由所在市（州）政府申报，省编办会同相关部门审核后，报省政府批准实施。

　　（二）坚持因地制宜。经济发达镇要根据不同地域特征和产业特点，积极探索不同类型的经济发达镇行政管理体制改革具体方式。省级重点中心镇要着重提高城镇化发展质量，充分发挥人口和产业集聚效应，增强辐射带动作用；镇区合一设置的经济发达镇要整合资源，合理划分功能区，实现优势互补；特色小城镇要积极引入社会力量经营发展，政府职能逐步由建设、招商、管理向监管和服务转变；现代农业中心镇要着力提升农业产业开发和技术服务能力，加快农业经济发展。

　　（三）确保积极稳妥。经济发达镇行政管理体制改革是我省全面深化改革的重要组成部分，必须积极稳妥、扎实有序推进。要加大宣传力度，加强舆论引导，防止急于求成、政府包办等倾向，扩大社会参与，营造良好改革氛围。要加强年度考核评估，建立经济发达镇动态评估和调整机制，采取经济发达镇所在市（州）自评，省里复评、定期考评和随机抽查等方式，做好考核评估工作，推动经济发达镇所在县（市、区）严格落实改革各项要求，促进经济发达镇持续健康发展。